Autopistas de peaje: la desazón del cambio de millenio
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El desarrollo de la red viaria de alta capacidad y de peaje en España se remonta a fines de la década de los sesenta, cuando se otorgaron las primeras concesiones para su construcción y explotación.


Este primer impulso concesional terminó en el año 1975 con 2.042 kilómetros concedidos que fueron entrando en funcionamiento de forma gradual. Primero, la autopista del Maresme, más tarde la Barcelona-La Jonquera, y la Sevilla-Cádiz y un pequeño tramo en la provincia de Málaga. Unos años después se abrían a la circulación una parte del eje mediterráneo y del Ebro, la Villalba-Adanero (túnel del Guadarrama) y la Bilbao-Behovia, completándose un primer mapa caracterizado por unos tramos que, de algún modo, tenían expectativas de unos volúmenes de tráfico suficientemente importantes para sustentar las concesiones.

Este modelo de generación de infraestructuras viarias quedó totalmente parado a partir de 1975 y hasta el año 1986 cuando, tímidamente, se empezaron a adjudicar nuevas concesiones aunque a un ritmo mucho más moderado que en años precedentes. Hasta 1997, es decir, en más de un decenio, sólo se concedieron 214 kilómetros de nuevas autopistas, o sea, poco más del 10% del total concedido históricamente.

Las causas de la ralentización de este proceso son claras. En primer término, las dificultades económicas del país durante la transición y hasta la entrada en la Unión Europea en 1986 no sólo incidieron en el resultado de explotación de la mayor parte de concesiones, sino que dibujaban un panorama económico que, de facto, imposibilitaba la continuidad del modelo a corto plazo por falta de viabilidad teórica de las concesiones. En segundo lugar, el giro radical en la política pública de construcción de carreteras a partir de fin de los noventa optando por el modelo de autovías libres de peaje suponía un impedimento mayor para continuar licitando concesiones de pago.

Aún así, a pesar de la extensión sistemática de las autovías libres, a partir de 1997 el país vivió un resurgimiento de la concesión de vías de peaje. Entre 1997 y 2005 se concedieron 1.001 kilómetros más de vías de pago que respondías, en términos generales, a itinerarios prácticamente cubiertos en ese momento por vías gratuitas de alta capacidad. Sin duda, una opción muy arriesgada y sólo sostenible, tampoco con certeza, si los flujos de tráfico continuaban aumentando a ritmos espectaculares. La crisis se encargó de desmentir incluso los pronósticos más conservadores y confirmó que la semilla sembrada sufría un gran riesgo de no germinar.

La dimensión económica de las autopistas de peaje

La inversión en autopistas de peaje ha supuesto una canalización de recursos notable a lo largo de todos estos años, a pesar de que en términos relativos respecto al PIB las cifras son modestas salvo en la primera época, cuando la inversión en grandes infraestructuras viarias se concentra en este tipo de vías. En efecto, en aquellos momentos la inversión llegó a cifras superiores al 0,60 del PIB, muy alejadas de las registradas en los años ochenta y principios de los noventa. En cualquier caso, el relanzamiento de la política de concesiones a partir de 1997 supuso una cierta recuperación de la importancia relativa de las inversiones que se volvió a situar, en términos generales, por encima del 0,10 del PIB. La inversión en autopistas de peaje fue muy inferior a la realizada en el resto de la red viaria, que tuvo máximos históricos superiores al 1% del PIB a principios de los noventa.

La cifra de inversiones en autopistas se refiere a un conjunto de conceptos de los que sólo una parte corresponde a la ejecución de la obra física. Según datos de la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas de Peaje, esta partida ha representado un 76,7% de la cifra dada como inversión total acumulada en el período 1967-2012. Junto a esta cifra, la segunda magnitud en importancia correspondió a las cantidades destinadas a expropiaciones, en total más de 2.300 millones de euros a lo largo del período, equivalentes al 14,2% de la cifra global atribuida a esta inversión.

El sector de las autopistas ha progresado sensiblemente a lo largo de estos años. A medida que se iban construyendo infraestructuras y a remolque del incremento del parque automovilístico, del turismo, de la movilidad ciudadana y de la economía y el transporte en general, el volumen de tráfico en las vías de peaje ha ido creciendo sin interrupción hasta a la llegada de la crisis. Las cifras son claras: en 2007 el volumen total de tráfico en las autopistas alcanza su máximo histórico con 20.734 millones de vehículos-kilómetro. A partir de este año, el descenso es contínuo hasta el año 2013, en que se llega a 14.884 millones de vehículos-kilómetro, nivel muy similar al del año 2001. Sin embargo, el tráfico se ha recuperado ligeramente en los primeros meses de 2014, un 1,9% en el acumulado enero-agosto.

El auge y el declive del tráfico se han reflejado, lógicamente, en los ingresos de las concesionarias y sus resultados. En términos de ingresos, el paralelismo es total, lográndose un máximo superior a los 2.090 millones de euros en 2007 y, a partir de entonces, un declive progresivo con una caída de la facturación cercana al 20% respecto a los máximos. La evolución tarifaria no ha incidido sensiblemente en estas cifras, ya que, según los datos de la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas de Peaje, el ingreso medio por vehículo y kilómetro se ha mantenido prácticamente estable en los últimos años, ligeramente por encima de los céntimos de euro, considerando precios constantes los de 2012.

De todos modos, a lo largo de los años, los ingresos por operaciones de las autopistas de peaje, es decir los derivados del tráfico o de la explotación de servicios complementarios, se han visto complementados hasta el año 2008 por las transferencias públicas a cuenta del llamado seguro de cambio, que cubría las concesionarias de los eventuales riesgos de fluctuación de la moneda. Las cantidades recibidas han sido muy importantes en períodos de inestabilidad cambiaria como los años anteriores a la entrada en la UE y, más tarde, antes de la implantación del euro. En algunos casos, las indemnizaciones recibidas superaron los ingresos por peajes y durante muchos años los cobros por este concepto supusieron entre el 15 y el 25% de los ingresos ordinarios por peajes. En 2008 se terminan estas indemnizaciones, ya que toda la deuda asegurada había sido devuelta.

Las consecuencias de la crisis sobre las sociedades concesionarias de autopistas

En las líneas anteriores se ha puesto de manifiesto el fuerte impacto de la crisis económica sobre el tráfico en las autopistas de peaje y, en consecuencia, sobre los ingresos y los resultados de las empresas concesionarias. Las consecuencias no han sido de la misma intensidad para todos los operadores del sector, ya que por una parte las disminuciones de tráfico han sido muy variables según tramos de autopista y concesiones, y por otro, sobre todo, la situación de partida no era la misma para muchas sociedades, en especial las de nueva creación.

En este sentido, las consecuencias más graves las han experimentadas un conjunto de concesionarias que han entrado en concurso de acreedores y que, actualmente, tienen el futuro pendiente de cómo se resuelva el plan de rescate propiciado por el Ministerio de Fomento. De hecho, son nueve las autopistas que han entrado en este plan de rescate y ocho las concesionarias que las gestionan. En concreto, las vías afectadas son las autopistas de acceso a Madrid, las llamadas radiales, así como otros tramos como la continuación hacia el Mediterráneo de alguna de estas obras (la AP-36 Ocaña-Rueda) o la circunvalación de Alicante y el tramo de la AP-7 entre Cartagena y Vera.

Siete de estas autopistas se cuentan entre las que han experimentado bajadas más intensas del tráfico con el agravante que algunas de ellas no han logrado históricamente volúmenes de tráfico consistentes con los volúmenes de inversión. Así, el caso de la Madrid-Toledo es paradigmático, con una IMD de 1.316 vehículos por día en el año 2013. En una línea similar, también habría que añadir Ocaña-La Roda, con una IMD en torno a los 2.800 vehículos por día.

Las otras dos autopistas rescatadas, la Cartagena-Vera y el Eje del aeropuerto de Madrid, en cambio, han experimentado caídas de tráfico más moderadas. Sin embargo, no han evitado el hundimiento económico por la insuficiencia del tráfico, dada la magnitud de las inversiones realizadas. De hecho estas dos vías, junto con la Circunvalación de Alicante, presentan un ratio de inversión por vehículo-kilómetro totalmente descabellado, superior a los seis millones de euros, atendiendo al tráfico de 2012. Dicho de otro modo, cada vehículo que circulara por estas autopistas debería recorrer unos 100 millones de kilómetros para recuperar la inversión en términos de ingresos por peajes, dado que el peaje medio en estas dos vías supera ligeramente los seis céntimos por kilómetro.

En conjunto, en 2012, los resultados operativos de estas compañías fueron negativos por importe de 408,4 millones de euros y la deuda acumulada a fin de año ascendía a 2.122,8 millones, cifra desorbitante que de facto complica mucho la resolución del conflicto. A título de ilustración debemos tener en cuenta que los ingresos por peajes de 2012 de todas estas autopistas, 72 millones de euros, representan únicamente el 3,4% de la deuda. Dicho de otro modo, amortizar esta deuda con este nivel de ingresos exigiría casi 30 años, y eso si las concesionarias no tuvieran ningún gasto.

Ante esta situación, el plan de rescate preparado por el Ministerio de Fomento apunta a la creación de una empresa pública de autopistas que continuaría con la explotación de estas concesiones después de haber pactado una reconversión de la deuda, intentando, por un lado, una condonación parcial de parte de los acreedores y por otro, una reconversión a partir de una emisión de bonos a 30 años. Con todo, en estos momentos, este Plan permanece todavía en el juzgado pendiente de resolución y también de acuerdo formal con los acreedores.

En cualquier caso, pues, este episodio es una muestra más de la planificación de infraestructuras en nuestro país. Con toda certeza, un análisis coste-beneficio mínimamente razonable y la búsqueda del interés general hubieran desaconsejado de entrada la licitación de estas concesiones. La realidad, una vez más, ha desafiado el sentido común y no precisamente con un coste despreciable para el contribuyente.