ITV en España: la rigidez de la regulación no favorece al usuario
23 de octubre de 2014
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La ITV aparece como un mecanismo de regulación pública destinado a corregir las externalidades negativas (ambientales y de seguridad) derivadas de un mal funcionamiento del mercado (de un mal uso de los vehículos). Actualmente no se conoce con exactitud cuál es el impacto de la ITV sobre los objetivos para los que fue creada.

Es bien sabido que la Inspección Técnica de Vehículos (ITV) consiste en una revisión periódica obligatoria de todos los vehículos de motor con el objetivo de verificar que sus condiciones mecánicas se ajustan a un funcionamiento que garantice la seguridad vial y también el nivel de emisiones permitido. De este modo, la ITV aparece como un mecanismo de regulación pública destinado a corregir las externalidades negativas (ambientales y de seguridad) derivadas de un mal funcionamiento del mercado (de un mal uso de los vehículos).
Actualmente no se conoce con exactitud cuál es el impacto de la ITV sobre los objetivos para los que fue creada. Un estudio realizado por la Fundación Instituto Tecnológico para la Seguridad del Automóvil (FITSA), integrada por asociaciones empresariales del mundo automovilístico, la administración del Estado a través del Ministerio del Interior y de industria y también la Asociación de Entidades Colaboradoras de la Administración en la ITV, señala que, de forma aproximada, en el año 2011 las inspecciones realizadas evitaron 11.000 accidentes de tráfico que podrían haber ocasionado por lo menos 11.000 heridos y 170 víctimas mortales. En cambio, no apunta ninguna conclusión en la cuestión de la prevención de emisiones excesivas.
Un balance como este, aunque parcial, es indudablemente positivo. A pesar de ello, también cabe saber a qué coste y cómo se alcanzan los retos planteados. Dicho de otro modo, hay que preguntarse si se podrían conseguir objetivos similares en términos de externalidades a un menor coste para el usuario, ya que al fin y al cabo es el consumidor final quien termina pagando por este servicio que se provee conforme a una regulación determinada. Una muy buena aproximación a la cuestión es la que da la Comisión Nacional de Mercados y de la Competencia (CNMC) en un reciente informe sobre el mercado del servicio de ITV.

¿A quién afecta la ITV?

La ITV acaba afectando a todos los vehículos de motor, desde ciclomotores hasta vehículos industriales, y los obliga a someterse a inspecciones periódicas a partir de una cierta antigüedad del vehículo. El calendario y la periodicidad de las revisiones son variables según el tipo de vehículo y su funcionalidad, exigiéndose una mayor frecuencia en los vehículos de servicio público, tanto de transporte de mercancías como de personas. Así, por ejemplo, mientras a un autobús de pasajeros o a un camión de gran tonelaje se le exige una revisión anual a partir del primer año de la matriculación y semestral a partir del quinto año (autobuses) o décimo (camiones), un vehículo de turismo tiene la obligación de pasar la ITV a partir del cuarto año de la primera matriculación con periodicidad bienal hasta los diez años y anual a partir de entonces.

En España, en el año 2013 se llevaron a cabo más de 18 millones de inspecciones de vehículos, de las que más de 12 millones correspondieron a vehículos de turismo. En otros términos, pues, cerca del 60% del parque de vehículos fue inspeccionado, un 55,8% si nos referimos estrictamente a los vehículos de turismo. Además, el número de inspecciones ha ido creciendo en los últimos años de forma sensible tanto por el envejecimiento del parque como por el mayor control de parte de la administración del cumplimiento efectivo de la normativa vigente.

A pesar del crecimiento de las inspecciones, al menos aparentemente, son muchos los vehículos que no pasan la ITV. Según el informe de la CNMC, en el año 2013 un 23,3% de los turismos que debían pasar la inspección no lo hicieron. Este porcentaje se elevaba al 25,3% en el caso de los camiones y furgonetas y a un poco creíble 65,0% en el caso de las motocicletas y los ciclomotores. Según la misma CNMC, estos porcentajes tan elevados parecen claramente sobreestimados en la medida en que puede haber una proporción relevante del parque que no esté oficialmente dada de baja y que no circule.

Estas cifras, además, presentan divergencias muy elevadas, muy complejas de explicar y justificar, según comunidades autónomas. Considerando únicamente los turismos, contrastan tasas de absentismo en torno al 14% (Asturias o La Rioja) con tasas del 43% en Baleares o del 30% en la Comunidad Valenciana o Murcia. Como hecho relevante, se constata que las cifras más elevadas de incumplimiento teórico de la obligación de pasar la ITV es en comunidades turísticas donde los vehículos de alquiler pueden tener un papel importante.

En cualquier caso esta tasa de incumplimiento ha ido disminuyendo en los últimos años, lo que pondría de manifiesto una mayor conciencia del usuario ante la obligación legal, aumentada, por lo menos parcialmente, por el estrechamiento de los mecanismos de control legal y la imposición de sanciones.

La ITV detecta un número considerable de situaciones irregulares

La ITV no es sólo un trámite. Por el contrario, pasar la ITV suele comportar consecuencias para el usuario en la medida que el vehículo inspeccionado no cumple los requerimientos legales en términos de seguridad y medio ambiente. En efecto, en el año 2013, un 16,6% de los vehículos inspeccionados no superaron favorablemente la ITV. Este porcentaje, que se puede llamar tasa de rechazo, se elevaba ligeramente para las motocicletas y ciclomotores (17,2%) y llegaba al 22-23% para furgonetas, camiones y autobuses.

En cualquier caso, la tasa de rechazo ha ido disminuyendo a lo largo de los años, lo que puede obedecer a circunstancias muy diversas, desde el modelo de gestión del servicio hasta la mejor calidad de los vehículos más nuevos o también, por supuesto, a la mejora de la actitud de los ciudadanos que con carácter previo a la inspección hacen la visita al taller mecánico para evitar sorpresas de última hora.
Pero no deja de sorprender la fuerte diferencia de esta tasa de rechazo según comunidades autónomas, ya que las exigencias técnicas son normativa estatal y, por lo tanto, homogéneas para todos los territorios. Lo cierto es que no hay una explicación clara de esta circunstancia aunque, por ejemplo, en el caso de las ITV gestionadas públicamente las tasas de rechazo son superiores a la media.

Por otro lado, parece que existe una correlación entre envejecimiento del parque y tasa de rechazo. En el cuadrante B del gráfico figuran las comunidades en las que el parque de turismos tiene una edad superior a la media española y la tasa de rechazo también es superior, mientras que en el cuadrante C la situación es la inversa (tasas de rechazo relativamente bajas y menor antigüedad relativa de los vehículos).

Los actores del mercado de los servicios de ITV

Los servicios de ITV en España son competencia de las administraciones autonómicas y están regulados por una normativa de este ámbito competencial dentro de un marco legal de referencia de ámbito comunitario y una normativa de tipo procedimental de ámbito estatal. En consecuencia, el mapa de provisión del servicio en España es bastante heterogéneo, no tanto en las exigencias técnicas que deben superar los vehículos, reguladas por el Ministerio de Industria y Turismo, como en los modelos de gestión, las condiciones para ejercer la actividad y los precios soportados por el usuario.

Cuatro son los modelos de gestión vigentes en España. Dentro del ámbito de la gestión pública encontramos dos modelos, el de gestión directa por parte de la administración en el que los precios son tasas, por lo tanto sin IVA (Extremadura), y el realizado a través de empresa pública (Andalucía o Asturias), con precios sometidos a la imposición indirecta general. En el ámbito de la gestión privada predomina el sistema de concesión administrativa, aunque existen también regímenes de autorización con distintos grados de limitación a la hora de ejercer la actividad y de fijar precios. En algunos casos, además, estos distintos modelos coexisten dentro de la misma comunidad.
Por otra parte, el número de empresas que prestan el servicio en cada comunidad es, en general, bajo, exceptuando Castilla-La Mancha y Madrid, donde el mercado está menos regulado. Además, en cuatro comunidades la actividad está confiada a una única empresa, o sea, que el servicio se provee en ausencia de criterios de competencia aunque las tarifas se fijan administrativamente. Estas comunidades con servicio en régimen de monopolio son Andalucía, Asturias, Cantabria y Galicia. En Extremadura la provisión del servicio se realiza por gestión directa de la administración, es decir, sin competencia y sin criterios empresariales.

Cuestión distinta es el número de estaciones de servicio, lo que depende fundamentalmente del parque de vehículos de cada territorio y también, lógicamente, de su extensión. La media de estaciones (que no de líneas de servicio) en España es de 1,35 por cada 100.000 vehículos y la dispersión de valores es notable según comunidades autónomas. En teoría, a menor valor de esta proporción, mayores son las rentas de situación para la empresa concesionaria.

En el extremo opuesto, destacan sobre todo dos comunidades, Aragón y Castilla-La Mancha. En el primer caso, la situación se explica por dos razones. Primero, el nivel de parque automovilístico, muy reducido en Huesca y Teruel, y segundo, por la proliferación de estaciones en Huesca que compiten en precio por la inspección de vehículos industriales matriculados en Cataluña. Por su parte, Castilla-La Mancha, gracias a un sistema más liberalizado, ha visto como aumentaban de manera sustancial las estaciones de servicio de ITV en la provincia de Toledo para atender, en condiciones más favorables de precio, demanda procedente de la Comunidad de Madrid.

Los precios del servicio de la ITV

El sistema y el nivel de precios de la ITV varían sensiblemente en las distintas comunidades como consecuencia del ejercicio no coordinado de las competencias en la materia de cada una de ellas. Así, podemos encontrar tres tipos de precios diferentes. Uno, la tarifa fija inamovible y determinada por las condiciones de la concesión administrativa o la empresa pública en su caso. El segundo, el de precios máximos en que los concesionarios pueden jugar a la baja o con descuentos y promociones y establecer una cierta competencia entre las empresas que tienen la concesión en el territorio. Finalmente, los precios libres que únicamente juegan en Madrid.

Desde la perspectiva de importe, las diferencias son muy ostensibles y obedecen a razones varias aunque el criterio dominante es las bases de las concesiones. Con todo, las tarifas fijas que marcan las concesiones son también fuertemente diferenciadas, loque debe reflejar particularidades territoriales. En cualquier caso, y en conjunto, las tarifas, sea cual sea el régimen de precios, son más bajas en el caso de las empresas públicas o en el límite, en el caso de gestión directa (Andalucía, Asturias y Extremadura). Por otro lado, el régimen de tarifas libres aplicado en Madrid no es especialmente favorable al consumidor, si no se tienen en cuenta ofertas y promociones que eventualmente hacen las empresas de esta región.

Una apertura del sistema favorecería el consumidor y la sociedad

LA CNMC es clara en sus conclusiones. El mercado de la ITV en España está fragmentado y la dinámica de mercado viene marcada por una fuerte restricción a la competencia a causa de las limitaciones geográficas, técnicas y jurídicas del desarrollo de la actividad a nivel geográfico, por el sistema de precios establecidos y también por la naturaleza de las concesiones, muchas de las cuales son a plazos extraordinariamente largos.

Que la competencia beneficia al consumidor lo demuestra el cambio de paradigma que se ha producido en las comunidades de Castilla-La Mancha y Madrid, que han liberalizado el sistema, y también lo hacen suponer los ejemplos de los principales países europeos que tienen sistemas mucho más abiertos.

En el caso español, la liberalización ha supuesto un crecimiento muy importante del número de estaciones donde pasar la ITV, lo que mejora la accesibilidad del conductor a la inspección, así como la mejora de las condiciones económicas de prestación del servicio por la vía de descuentos o promociones de naturaleza diversa. En contrapartida, parece haberse reducido ligeramente la tasa de rechazo de los vehículos inspeccionados, por lo que cabría pensar en una mayor laxitud en la valoración del estado de los vehículos, con los efectos consecuentes sobre el bienestar social. Lógicamente, la laxitud puede ser un argumento comercial encubierto. Sin embargo, el refuerzo de la inspección en estas comunidades parece haber minimizado este riesgo.

En el caso de los tres grandes países europeos que analiza el informe de la CNMC, concretamente Alemania, Reino Unido e Italia, se constata un régimen general mayor competencia. Existen estaciones de ITV especializadas pero la revisión se puede pasar también en talleres mecánicos o concesionarios con distintos grados de libertad. Esto ocasiona que en el caso del Reino Unido el número de puntos donde pasar la ITV se sitúe en torno a los 36.000 y en Alemania en 22.000, frente a las 415 estaciones habilitadas en España.

Desde este punto de vista, y atendiendo a los resultados de una encuesta publicada por la asociación de empresas prestadoras del servicio de ITV que mostraban que la elección del consumidor se realizaba preferentemente en función de criterios de comodidad y accesibilidad, queda claro como de limitativo puede ser el modelo español.

Finalmente, una mayor apertura del sistema podría también favorecer, ya por la mejora de la accesibilidad, ya por la mejora de precios, una mayor predisposición de la población a la realización de las inspecciones. Hemos visto que la proporción del parque de vehículos que no pasaba la inspección era muy elevado, probablemente sobreestimado, pero muy alto. Lógicamente, un mayor número de inspecciones, al margen de más volumen de negocio para los operadores del sistema, supondría un mayor grado de control de las exigencias ambientales y de seguridad, con los consecuentes beneficios para la sociedad, que al fin y al cabo es el objetivo general que justifica la regulación pública del sistema.